理论丨浅议公共资源交易领域数据要素流通和交易制度的构建
一、引言
数据是数字经济时代重要的新型生产要素，如何充分利用数据要素资源，对推动经济社会高质量发展至关重要。为加快构建数据基础制度、激发数据要素活力、做强做优做大数字经济，2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称数据二十条），为规范数据要素产权、流通、交易、收益分配、治理等提供了行为准则。2023年，为协调推进数据基础制度建设、统筹数据资源整合共享和开发利用，国务院组建成立了全新的国家机构——国家数据局，旨在解决目前数据要素、数字经济领域发展的制度性难题，深入落实数据二十条的精神、原则和举措。2015年，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）促使全国公共资源交易平台体系基本形成并积累了大量的数据，随着数字经济的快速发展，公共资源交易数据已逐渐超越交易本身，具有独立的、更大的价值。
公共资源交易数据是政府授权的公共资源交易平台在交易过程中产生的数据资源，主要涵盖工程建设招投标、政府采购、土地使用权和矿业权转让、国有产权交易四大板块的全流程交易和监管数据，具有来源合法可靠、结构完整、涵盖面广、经济指示意义强、潜在价值大等特点，对其进行挖掘，可以为政府、企业和公众提供重要的决策支持和价值实现的机会，对服务政府宏观经济决策、提高市场效率、支撑政府和企业投资决策、优化营商环境等均具有重要意义。然而，目前对公共资源交易数据的价值挖掘并不充分，大量的数据处于沉睡状态，加之数据的流通和交易一直缺乏统一规范的制度，数据价值未得到有效激发，因此有必要就公共资源交易领域数据要素流通和交易制度的构建展开讨论。鉴于此，本文基于数据二十条的提出，试图构建一种合规高效的公共资源交易数据要素流通和交易制度，以激活数据价值，为政府、企业和公众的决策提供更实时、更精准、更高质量的服务，同时为数据要素市场的建立提供参考和借鉴。
二、公共资源交易数据流通和交易的重要意义
目前，国内公共资源交易平台积累了大量有价值的数据，为了让这些数据“活起来”，最大化释放数据价值，数据的流通和交易是基础。鉴于公共资源交易数据对经济社会的重要价值，数据的流通和交易对经济社会的各个方面都具有重要意义。
1.提高市场效率
公共资源交易数据的流通和交易有助于提高信息获取速度，降低信息不对称，进而提高市场效率。数据的流通和交易可以让企业以较低的成本迅速获得有价值的信息，当企业了解的信息越多，市场有效性就越强，市场资源配置的效率也就越高。
2.优化资源配置
通过对公共资源交易数据的挖掘和分析，可以详细了解要素资源的交易量、价格、利用现状等重要信息，有助于政府和企业更全面地了解资源的供需关系，不断对资源的配置和利用进行动态优化，以实现资源的最优化配置和可持续利用。
3.服务政府宏观经济决策
公共资源交易涉及的四大板块与宏观经济具有很强的相关关系，公共资源交易数据更是反映经济社会发展的“晴雨表”，政府可以通过分析要素资源交易数据，了解资源市场的供需情况、交易水平、价格趋势等信息，从而监测和预测经济的发展趋势。例如土地交易数据可以提供房地产市场活动的指标，有助于评估房地产市场的健康和稳定性；通过分析矿业权交易数据，政府可以了解矿产资源的利用情况和市场需求，以便调整矿产资源开发政策，优化资源的可持续开发和利用；工程建设招投标数据可以有效反映市场投资活跃程度，政府可据此调整投资刺激政策等。通过对交易数据的分析和应用，政府能够更准确地了解经济运行和发展状况，及时调整宏观经济决策，保障经济社会稳定健康发展。
4.支撑企业投资决策
公共资源交易数据可以为企业数据分析和决策制定提供重要支撑。通过分析数据，企业不仅可以发现要素资源市场的供需缺口、新兴产业的趋势、潜在增值机会，还可以准确评估资源价值、市场需求、投资回报等，进而制定合理的投资决策。同时，通过对交易数据的分析，企业可以识别潜在的市场风险和不确定性因素，包括产业发展、市场走向、政策变化等，从而有效规避投资风险。
5.优化营商环境
通过数据的流通和交易，市场各参与者可以获取和了解有关资源要素交易的详细信息，这进一步增加了交易的透明度，确保交易过程公开、公平、公正。同时，监管机构通过对交易数据的分析，可以及时发现交易中的违法违规行为，保障公共资源交易市场的公正和规范。因此，公共资源交易数据的流通和交易可以为营造良好市场生态提供有力支持，为不断优化营商环境提供重要保障。
总的来说，公共资源交易数据在提高市场效率、优化资源配置、服务政府宏观经济决策等方面具有重要价值，数据要素如何实现这些价值，数据的流通和交易既是基础，也是关键。因此，公共资源交易数据的流通和交易不仅可以繁荣要素市场，其对经济的平稳、健康和高质量发展也具有重要意义。
三、公共资源交易数据流通和交易的困境
作为市场化配置公共资源的主要阵地，公共资源交易近年来发展迅速。全国公共资源交易平台的数据显示，2022年全国工程建设项目招标投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易四大板块共交易146万宗，交易额达22万亿元，同比增长分别为21%和8%。随着交易规模的不断扩大，公共资源交易平台积累了大量的数据，这些数据包括工程建设项目招标投标、政府采购等诸多领域的数据，涉及登记、交易、审批、结算、监管等各个方面，具有数据来源广泛、数据量大、更新快、数据结构复杂等特点。
1.公共资源交易数据积累中存在的问题
在公共资源交易数据快速积累的过程中，也凸显出一些问题。一是数据规范性不高。不同地区上传的数据不统一，加大了数据处理和共享难度。二是数据质量不高。部分交易数据不够详实、准确，在提供数据的过程中存在信息遗漏、错误等问题，加之各地区交易平台数据标准不一致，数据碎片化、分散化等问题突出，数据完整性未能得到有效保证。三是数据安全性存在隐患。当前数据保护机制还有待完善，数据泄露和被篡改的风险较大，给交易过程带来较大安全隐患。四是数据价值未得到有效开发。对公共资源交易数据的应用仍停留在数据分析、监督管理等基础领域，数据价值的开发和应用仍局限于局部、仍处于低水平阶段。这些问题对数据的流通和交易造成了阻碍，因此构建完善的公共资源数据要素流通和交易制度迫切且重要。
2.公共资源交易数据流通和交易面临的困境
目前，在公共资源交易领域，数据流通和交易制度的制定以及实践仍处于探索阶段，在数据权益划分、交易体系及价格制定、流通机制和安全治理等方面仍面临诸多问题。一是数据权属配置不清晰。当前，公共资源交易领域未建立完备的数据产权制度，导致数据权属不清，数据的所有权、使用权、分配权界定模糊。二是交易体系薄弱。缺少规范的数据交易平台，市场参与者缺乏互信，数据交易基础设施建设和交易风险规避体系亟待完善。三是缺乏通用的数据定价规则。该规则直接决定交易价格并对数据交易产生重要影响，然而数据本身的价值很难被明确估算，加之不同的数据类型、数据质量以及数据市场需求差异较大，目前一些定价规则多适用于特定交易场景，缺乏通用的数据定价规则。四是未形成统一的流通规则。目前，国内各数据交易所制定的交易规则不尽相同，尚未形成全国统一的数据流通交易规则，数据流通和交易受到极大制约。五是数据安全治理和监管体系薄弱。在数据流通过程中，缺少良好的数据治理和监管机制，可能会导致数据的滥用和不正当使用。同时，数据经多个中间节点流通，受非法访问和攻击的风险增加，数据安全和隐私受到严重威胁。
总的来说，目前公共资源数据流通和交易还未形成体系化、标准化、科学化的制度和规则，数据流通和交易活跃度较低，数据开发利用薄弱，数据价值未得到充分释放。
四、构建公共资源交易数据流通和交易制度路径
鉴于公共资源交易数据要素的流通和交易存在诸多问题，构建合规高效的数据流通和交易制度可以有效破除现行数据流通和交易的障碍，打通数据流通和交易过程中的关键堵点，实现公共资源交易数据的高效流通，激发数据活力，释放数据价值。
1.数据二十条为构建数据流通和交易制度提供了顶层设计
在数据二十条出台前，部分省市已出台了一些支持数据要素流通和交易的指导性文件。例如广东省2021年7月出台的《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》、重庆市2021年12月发布的《重庆市数据治理“十四五”规划（2021—2025年）》和2022年3月发布的《重庆市数据条例》、贵州省2022年5月公布的《数据要素流通交易规则（试行）》等。然而这些制度和规则多聚焦于数据要素的登记和交易规则，并没有形成完善、成体系的流通和交易制度。2022年12月，中共中央、国务院出台数据二十条，为数据基础制度体系的搭建提供了顶层设计和关键指导，为数据流通和交易制度的构建提供了科学框架，为各省市优化数据流通和交易制度体系提供了重要指引。因此，在制定公共资源交易数据要素流通和交易制度时，应遵循数据二十条的准则，在此框架下设计详细的数据流通和交易制度与规则。
2.构建完善的数据分类分级制度
实行数据分类分级是数据流通和交易的基本前提和关键步骤，只有明确数据的分类分级制度，才能确定哪些数据能够依法合规进行流通和交易。根据《中华人民共和国数据安全法》的规定，综合国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益等因素的影响，制定数据分类分级制度，对不同等级的数据实行差异化管理，以平衡数据的保护和开放，使数据价值得到最有效释放。具体来说，一是确定数据分类原则。根据数据的敏感性、业务价值、保密级别等因素对数据进行分类。二是明确数据分级标准。可以按照数据的重要程度、敏感程度以及泄露所产生的影响程度等进行分级。三是制定数据分类分级管理制度。对不同类别和等级的数据实行差异化管理。例如公开级数据可以随意查看，而受限级数据则需要特殊权限才能访问。四是建立审核和监管机制。建立严格的数据分类分级审核、变更和违规处理机制，确保数据分类分级的正当性和有效性。五是动态评估和优化分类分级制度。需要定期评估数据分类分级制度的有效性，根据变化的需要对制度进行动态更新和优化。
目前，部分省市已陆续出台了公共数据分类分级指南。例如重庆市出台的《重庆市公共数据分类分级指南（试行）》，从主题、行业两个维度对公共数据进行了分类。主题分类上，将公共数据分为综合政务、经济管理等40个基础大类；行业分类上，将公共数据分为建筑业、制造业等20个大类。同时，根据数据被非授权操作后的影响程度，将公共数据划分为公开数据、受限数据、敏感数据、涉密数据4个等级。
3.建立健全数据权属和分配制度
确保数据要素的高效流通和交易，明晰数据权属是关键，数据确权有助于推动数据充分流通并得到合法使用。因此，在公共资源交易数据要素的流通和交易过程中，应坚持数据二十条中“权属清晰”的原则，根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的权属制度。一个完整的产权理论应当包括从生产到分配的全部环节，可见合理的分配制度亦是数据产权制度体系的核心，能够有效激发各类主体参与市场的积极性。在制定公共资源交易数据要素分配制度的过程中，应坚持“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”的原则，充分发挥市场机制和再分配机制作用，确保数据要素的有效配置和公平分配。具体来说，在数据要素市场初次分配过程中，利用市场机制，根据参与者的贡献程度决定其获得的资源分配和收益水平，有利于激励参与者提供更多有价值的贡献并促进数据要素的高效利用。同时，虽然“按贡献决定报酬”的原则强调分配的效率性，但是确保分配的公平性也同等重要，这就需要通过再分配机制来保证公平性。在再分配过程中，应充分考虑弱势参与者的需求和利益，适当向其倾斜，以兼顾效率和公平。
4.创建合规高效的数据流通和交易体系
流通和交易过程是公共资源交易数据要素市场化配置必不可少的环节，流通和交易体系的建立可以提高数据要素市场化配置效率、激发数据活力、提升数据价值，因此合规高效的数据流通交易体系需要涵盖数据流通和交易的每个环节。一是制定明确的交易规则。制定和发布清晰明了的数据交易规则，以规范所有交易行为，具体应包含数据所有权、交易步骤、定价机制、交易时效要求、违规处罚等。二是健全定价机制。可以通过市场估值、专业评估、数理模型等评估方法确定数据要素价值，亦可通过拍卖、竞价等市场机制实现数据要素定价。值得注意的是，在定价过程中需要考虑到各利益相关方的需求和权益，以确保定价机制的公平和合理。三是设计合规交易流程。一个完整的交易流程包括数据登记、审核、挂牌、交易、支付、结算等环节，每个环节都应符合各方监管机构发布的法规和政策。四是构建高效数据流通机制。为实现数据间的高效流通和共享，需要规范数据标准和格式；设立完备的数据治理体系，包括数据治理、数据质量管理、数据保护与加密等；明确数据使用规则，包括数据的访问权限、使用限制等；完善数据流通规则，以规范数据的获取、发送、接收、存储等环节。五是创建高效集约交易平台。通过该平台，使公共资源交易相关数据能够高效、安全和合规地进行交易。可以考虑在目前各省市现有公共资源交易平台的基础上，利用现有平台整合的优势，以高效率、低成本的方式创建公共资源数据要素交易平台，既保证平台创建的高效集约，同时由于数据交易前未出平台，又能最大化地保障数据安全性。六是保证数据隐私和安全。为确保数据流通和交易的安全性和可信度，平台应采取严格的数据安全和隐私保护措施，如数据加密、身份验证、权限控制、数据脱敏等措施，以保护数据的安全性和完整性，降低数据泄露的风险。最后，在运行过程中，需要定期对流通和交易制度进行审查和更新，以适应不断变化的法律环境和技术进步。
5.推动建立数据交易协同监管机制
数据流通和交易过程中，涉及多种主体、多类服务、多线流程、多种技术，交易过程复杂，风险点较多，这就需要建立协同监管机制，以实现交易的全方位、全流程和实时监管。由于公共资源交易数据要素涉及多个领域和行业，需要建立一个跨部门的协同监管机制，确保数据在获取、使用、分享、交易等方面符合相关政策和法规要求，例如《数据保护法》《中华人民共和国网络安全法》等。该机制需要政府部门间的协调和合作，以及行业与政府间的互动。例如深圳市针对数据交易流通市场“监管难”“多头监管”等问题，不断创新监管模式，深圳市发展改革委联合深圳市网信、工业和信息化、公安、市场监督管理、政务服务数据管理、地方金融监管、国家安全等部门建立数据交易监管机制专责小组，率先以制度的形式明确建立跨部门协同监管机制，监督数据交易流程，保障数据交易流通合规、安全、稳定。
与此同时，在协同监管过程中，还应建立参与方之间的信息共享机制，确保监管机构、交易平台和参与者之间的数据共享和协作。制定合规守则，规范参与者的行为，例如数据使用、保护隐私和防范内幕交易等。不可忽视的是，新兴技术和数据分析工具可以有效提高监管效能并准确识别交易风险，包括使用人工智能、大数据分析、模型预测和区块链技术等，以实时监测交易活动、增强风险分析和预警能力，实现数据交易监督的智能化、智慧化。
五、小结
随着公共资源交易平台整合的快速推进，公共资源交易平台积累了大量的数据，这些数据对于要素市场的繁荣和经济的高质量发展具有重要价值，需建立合规高效的数据流通和交易制度，以激发数据要素活力、释放数据价值。然而，当前公共资源交易数据要素流通和交易的发展仍处于起步阶段，在数据权属、交易流通规则、数据安全和隐私保护、数据监督等机制设计方面面临诸多难题。因此，亟须构建合规高效的公共资源交易数据要素流通和交易制度，以数据二十条为指导，并按数据分类分级、权属和分配制度、交易体系建设以及数据交易协同监管的路径展开和完善，同时定期审查和更新制度，以适应不断变化的需求和挑战，进而推动公共资源交易数据的高质量发展和数据价值的充分释放。
作者及作者单位：周业军、李山，重庆联合产权交易所集团股份有限公司；王丛虎，中国人民大学公共管理学院、中国人民大学公共资源交易研究中心
来源：《招标采购管理》
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